Sigurður Sigurðsson skrifar:

Það eru fá dæmi í íslenskri stjórnsýslusögu um verkefni sem hafa jafn rækilega vaxið upp fyrir upphaflega ramma sína og uppbygging nýs Landspítala (NLSH). Það sem lagt var af stað með sem afmarkað og nauðsynlegt innviðaverkefni – bygging nútímalegs háskólasjúkrahúss – hefur á þremur áratugum tekið á sig mynd sem minnir fremur á sjálfstætt og síbreytilegt lífkerfi en hefðbundna opinbera framkvæmd. 

Á meðan skattgreiðendur horfa upp á hundruð milljarða króna renna inn í þetta mikla peningabálbrennuverkefni, standa eftir grundvallarspurningar um það hvernig opinber hlutafélög (ohf.) breyta hvatakerfum stjórnsýslunnar og hvers vegna upphafleg markmið opinberra stórverkefna hafa tilhneigingu til að gufa upp í kerfisbundinni óreiðu yfir áratugina.

Sigurður Sigurðsson.

Verkefnið við Hringbraut er lent í gildru sem í fræðum um opinbera stjórnsýslu og hagstjórn er kölluð „síbreytilegt stórverkefni“ (megaproject creep). Fáránleiki þessarar hringrásar blasir við daglega í fréttum: á meðan NLSH tilkynnir um hundruð nýrra útboða í vinnslu – popúlerast allt frá flóknum tæknikerfum til innréttinga – tefjast framkvæmdir enn um mörg misseri vegna kerfislægra kærumála og hönnunarflækju. 

Raunveruleikinn á byggingarsvæðinu er sá að verkefnið fylgir ekki lengur línulegu ferli frá grunni til verkloka. Það er orðið að varanlegu ástandi, sjálfbæru leikriti þar sem fjármagni er dælt í kerfi sem endurnýjar sjálft sig innan frá.

Stofnanaformið „ohf.“ sem ábyrgðarvarnarkerfi

Stærsta blekkingin í uppbyggingu Landspítalans var stofnun -Nýs Landspítala ohf.- á sínum tíma. Opinber hlutafélög eru í fræðunum oft kynnt til leiks til að innleiða skilvirkni einkamarkaðarins og sveigjanleika í opinberum rekstri.. Í reynd virkar þetta form hins vegar sem fullkominn stjórnsýslulegur stuðpúði (e. institutional buffer) sem verndar stjórnmálamenn og ráðuneyti fyrir beinni ábyrgð.

Í hefðbundnu stjórnsýslukerfi ber viðkomandi fagráðherra endanlega pólitíska ábyrgð á framkvæmdum sinna stofnana samkvæmt ráðherraábyrgðarlögum. Með því að skjóta „ohf.“ á milli ríkisins og byggingarsvæðisins varð til lagaleg og siðferðileg eyða:

 -Ráðherra-  getur vísað öllum gagnrýnum spurningum um tafir og framúrkeyrslu til sjálfstæðrar stjórnar félagsins.

 Stjórn og forstjóri NLSH geta afsakað sig með því að forsendur og fjárveitingar séu ákvörðuð af Alþingi og breytilegum kröfum heilbrigðisráðuneytisins á hverjum tíma.

Þessi hringrás ábyrgðarleysis veldur því að enginn stjórnandi upplifir raunverulega ógn af því að standast ekki áætlanir. Þvert á móti er endurtekin framúrkeyrsla verðlaunuð; eins og raunin sýnir hefur ríkissjóður stöðugt samþykkt nýjar viðbótarfjármagn og viðaukaáætlanir og dælt meira fé inn í kerfið til að bjarga því sem þegar hefur verið fjárfest. Þegar öllu opinberu eftirliti og beinni stjórnsýslulegri ábyrgð hefur þannig verið vikið til hliðar, breytist hlutafélagið í lokað og sjálfstætt lífkerfi.

Innbyggð upplýsingaskekkja og hagsmunir ráðgjafariðnaðarins

Í stórum innviðaverkefnum ríkir ávallt mikil -upplýsingaskekkja- (e. information asymmetry) á milli verkkaupans (íslenska ríkisins) og sérfræðinganna (hönnuða, verkfræðistofa og ráðgjafa). 

Ríkið hefur ekki innanhúss þá djúpu tæknilegu þekkingu som þarf til að leggja sjálfstætt mat á hvort breytingar á hönnun séu raunverulega nauðsynlegar eða hvort verið sé að fegra áætlanir til að tryggja áframhaldandi fjármögnun.

Þetta skapar hættulegt hvatakerfi. 

Fyrir einkarekna ráðgjafa og hönnunarhópa eru langdregin opinber stórverkefni hrein gullnáma. Reiknað er með að hönnunar- og ráðgjafarkostnaður í þessu eina verkefni Nyjum Landspítala - muni innheimta ráðgjafar- og hönnunarkostnaðar - í heildina nema um 40 milljörðum króna beint úr ríkissjóði. Hver einasta frestun, hver einasta kerfisbreyting og hvert nýtt útboð þýðir fleiri seldar ráðgjafastundir, nýjar rýnihýsingar og viðbótarhönnunarsamninga. 

Þegar kerfið er hannað þannig að þeir sömu og hanna verkefnið bera litla sem enga fjárhagslega ábyrgð á endanlegum verklokum, verður til sjálfbært viðskiptamódel sem nærist á flækjustigi og töfum.

Enginn hvati er lengur til staðar til að ljúka verkefninu, enda tryggir eilíft líf framkvæmdarinnar ótakmarkað fjármagnsflæði á meðan Alþingi samþykkir áframhaldandi fjárveitingar nánast orðalaust til að halda lífkerfi NLSH gangandi. 

Upphaflegu markmiðin glatast og í staðinn kemur nýr veruleiki sem hannaður er í höfðum þeirra sem hafa beina hagsmuni af því að verkinu ljúki aldrei.

Þversögnin mikla: Gígantískur kostnaður án afkastagetuaukningar

Einhver fáránlegasti kafli þessa leikrits er sá raunveruleiki sem yfirstjórn Landspítalans hefur sjálf staðfest opinberlega: -Hinn nýi spítali mun ekki leysa legurýmisvanda heilbrigðiskerfisins.-  Forstjóri Landspítalans lýsti því yfir að stjórnvöld gerðu ráð fyrir mun afmarkaðra hlutverki spítalans án þess að fjölga legurýmum, og að finna þyrfti aðrar lausnir og byggja upp þjónustu utan hans til að taka við flæðinu.

Þetta afhjúpar algjört rof á milli upphaflegs samfélagslegs tilgangs verkefnisins og þess ferlis sem nú á sér stað. Almenningur lifir í þeirri blekkingu að verið sé að kaupa aukna heilbrigðisþjónustu fyrir þessa hundruð milljarða króna. Raunveruleikinn er hins vegar sá að verið er að borga fyrir dýra -staðgengilsfjárfestingu - framkvæmd sem hefur villst af leið á áratuga löngum framkvæmdatíma þar til enginn virðist lengur vita nákvæmlega til hvers byggingin var ætluð í upphafi. Að byggja dýrasta innviðaverkefni Íslandssögunnar án þess að mæta grunnþörfum legudeilda sýnir hvernig sjálfstæða lífkerfið hefur dregið úr raunverulegri afkastagetu og skilið samfélagið eftir með óleystan innviðavanda.

Fjölföldun líkansins: Gorkúlur opinbera kerfisins

Í stað þess að framkvæma gagngera og óháða úttekt á starfsemi NLSH þegar mistökin og tafirnar blasti við, hefur íslenska stjórnkerfið valið að nota þetta fyrirkomulag sem fyrirmynd fyrir önnur stórverkefni. Á skömmum tíma hafa sprottið upp ný innviðafélög og dótturfélög ríkisins eins og gorkúlur:

•  Nýtt innviðafélag um samgöngukerfi landsins.
• Sérstakt opinbert hlutafélag utan um Borgarlínuverkefnið.
• Viðbyggingar og nýbyggingar á vegum NLSH ohf. við Grensásdeild, Borgarspítalann og sjúkrahúsið á Akureyri.

Með þessu er veisla ráðgjafa og yfirstjórnar varla hafin. Kerfið hefur uppgötvað að með því að færa verkefni inn í lokuð ohf. dótturfélög ríkisins er hægt að halda áframhaldandi framkvæmdum úti í eyðimörk ábyrgðarleysisins. Ef þetta verður endanlegt mynstur í samgöngu- og borgarlínuverkefnum landsins, stefnir íslenska ríkið í að standa uppi með útgjöld upp á þúsundir milljarða króna í verkefnaframkvæmdum þar sem enginn veit lengur með vissu hvað verið er að byggja, á meðan fjármagninu er eytt í stjórnunarbákn og eilífa hönnunarsirkusa.

Niðurstaða

Lísa í Undralandi hefði fljótt áttað sig á því að í þessu stjórnsýslulega landslagi gilda lögmál hins viðsnúna raunveruleika: því meira sem áætlanir bregðast, þeim mun stærra verður umboð þeirra sem þeim stýra.

Nýr Landspítali er hættur að vera byggingarverkefni; hann er orðinn að fyrirmynd að lokuðu efnahagskerfi sem eyðir almannafé til að viðhalda eigin flækjustigi. Sú blekking stjórnvalda að núverandi fyrirkomulag muni á endanum skila hagkvæmri og nútímalegri lausn er fallin. Ef ekki verður ráðist í róttæka uppstokkun, frystingu á öllum hönnunarbreytingum og innleiðingu á persónulegri, lagalegri ábyrgð stjórnenda, munu þessi nýju innviðafélög halda áfram að gleypa ríkissjóð um ókomna áratugi – án þess að almenningur fái nokkurn tíman þá innviði sem honum var lofað.

Höfundur er byggingaverkfræðingur og áhugamaður um betra samfélag.