Árið 1931 var frumvarp um ríkisútgáfu námsbóka fyrst lagt fram á Alþingi. Við setningu laganna var deilt um það hvort námsgagnaútgáfu yrði best sinnt af hinu opinbera og hefur það verið þrætuepli hér á landi allar götur síðan.
Í skýrslu Alþjóðasamtaka bókaútgefenda (IPA) frá árinu 2020 er Ísland sérstaklega nefnt sem ógn við útgáfufrelsi (e. freedom to publish) vegna afskipta ríkisins af útgáfu námsefnis. Í sömu málsgrein skýrslunnar er einnig minnst á Sameinuðu arabísku furstadæmin og Ungverjaland Victors Orbán, sem stýrði landinu lengi.
Í sumum löndum, eins og á Íslandi og í fyrrnefndu Ungverjalandi, framleiðir ríkið námsefni fyrir ákveðna aldurshópa. Þetta er ógn við útgáfufrelsi þar sem ríkið stjórnar upplýsingum í kennslubókum og öðru námsefni og hefur þannig mikil áhrif á hvernig nýjar kynslóðir eru menntaðar og mótaðar og hvernig saga landsins er sett fram, segir í skýrslu IPA.
Telja sig geta gert vel
Anna Lea Friðriksdóttir, formaður Félags íslenskra bókaútgefenda, tekur undir þessa fullyrðingu IPA. „Já, það má kannski alveg orða það þannig,“ segir hún í samtali við Morgunblaðið. „Þetta horfir svo skringilega við manni þar sem öll lönd sem við berum okkur saman við eru með frjálst fyrirkomulag og kennurum og skólum er treyst fyrir því að velja sitt námsefni.“
Aðspurð segist hún ekki vita hvers vegna einkaaðilar geti ekki selt námsbækur hér á landi.
„Við erum núna í samtali við mennta- og barnamálaráðherra og erum að leita að rökstuðningi fyrir því af hverju þetta kerfi er eins og það er.“
Hún segir bókaútgefendur telja sig geta gert vel í útgáfu á námsefni fyrir grunnskóla. Það myndi skapa betra og nýrra námsefni fyrir nemendur. Hún segir þó stærsta vandamálið vera hve fjársveltur málaflokkurinn hefur verið undanfarna áratugi. Allir bókaútgefendur á landinu vilji komast inn á þennan markað og hefja framleiðslu á námsbókum fyrir grunnskóla.
Ný skýrsla Þróunarsjóðs námsgagna varpar skýru ljósi á það að fjárframlög hins opinbera hafa verið af afar skornum skammti síðastliðna tvo áratugi. Í skýrslunni kemur fram að aðeins um 0,4 prósent af rekstrarkostnaði grunnskóla fara í námsgögn, sem er allt niður í einn tíundi hluti af því sem varið er í þau á öðrum Norðurlöndum.
Anna Lea Friðriksdóttir.
Ljósmynd/Aðsend
Frumvörpum sífellt slaufað
Þann 28. mars árið 2007 samþykkti Alþingi ný lög um námsgögn. Þar er kveðið á um þrjár meginstoðir ríkisins í málaflokknum: rekstur Miðstöðvar menntunar og þjónustu, sem leggur grunnskólum til námsgögn, fjárframlög til Námsgagnasjóðs, sem úthlutar fé til grunnskóla til kaupa á námsgögnum utan þess sem veitt er frá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu og fjárframlög til Þróunarsjóðs námsgagna, sem styrkir nýsköpun, þróun, gerð og útgáfu námsgagna á leik-, grunn- og framhaldsskólastigi. Engar stórfelldar breytingar urðu á útgáfustarfsemi með samþykkt þessara laga.
Árið 2024 skipaði mennta- og barnamálaráðherra starfshóp um námsgögn með það að markmiði að greina áskoranir og tækifæri og leggja til umbætur hvað varðar lög um námsgögn. Starfshópurinn samanstóð af fulltrúum 18 ólíkra hagsmunaaðila. Í kjölfar skýrslu starfshópsins var nýtt frumvarp lagt fyrir þingið um breytingu á lögum um námsgögn. Frumvarpið hefur verið lagt fram þrisvar á Alþingi af tveimur ríkisstjórnum en hefur aldrei náð fram að ganga.
Á undanförnum áratugum hefur námsárangri íslenskra barna farið síhnignandi og niðurstöður PISA-rannsóknar OECD, sem unnin var 2022, sýna að 47% drengja og 32% stúlkna hér á landi búi ekki yfir grunnhæfni í lesskilningi. Þá ná aðeins 3% nemenda afburðahæfni í lesskilningi samanborið við 7% meðaltal OECD-ríkjanna.
Í reynd ríkiseinokun
Í skýrslu Viðskiptaráðs frá árinu 2017 segir að samkeppnisforskot hins opinbera gagnvart öðrum útgefendum á þessum markaði sé svo mikið að útkoman sé sambærileg og ef um ríkiseinokun væri að ræða.
„Það liggur í hlutarins eðli að ef grunnskóli með takmörkuð fjárráð þarf að velja á milli endurgjaldslausra námsgagna frá ríkinu eða að greiða fullt verð fyrir námsgögn hjá einkaaðilum þá er það ekki raunverulegur samkeppnismarkaður. Það er þá það sem má kalla í reynd ríkiseinokun,“ segir Björn Brynjúlfur Björnsson, framkvæmdastjóri Viðskiptaráðs, í samtali við Morgunblaðið.
„Það er ógerningur fyrir útgefendur að keppa við aðila sem rukkar núll krónur fyrir sín námsgögn,“ bætir hann við.
Hann segist vilja sjá hið opinbera stíga alfarið út úr gerð námsgagna hér á landi. Skólar og kennarar eigi að fá frelsi til að velja þau námsgögn sem þeir telja að henti sínum nemendahópi best.
„Reynslan af bókaútgáfu, eins og af annarri starfsemi, er að ef einkaaðilar sinna henni þá verður kostnaður hins opinbera lægri vegna þess að þá er virk samkeppni bæði um gæði og verð,“ segir hann.
„Það eru til staðar sjóðir eins og Þróunarsjóður námsgagna en hann er í skötulíki miðað við heildarframboð af namsefni og hann dugir ekki til. Svo er til Námsgagnasjóður sem úthlutar til grunnskólanna en það þýðir ekki að það sé endilega samkeppni um námsgögnin,“ bætir hann við.
Fylgni milli námsárangurs og sjálfstæðis skóla
Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu Viðskiptaráðs bendir alþjóðlegur samanburður til þess að fylgni sé á milli betri námsárangurs og aukins sjálfstæðis skóla. Með því er átt við að skólar njóti svigrúms til að haga sinni kennslu með þeim hætti sem stjórnendur og kennarar þeirra telji árangursríkastan. Að mati ráðsins ætti skólum að vera frjálst að móta eigin námskrá, en hið opinbera myndi þó leggja þeim línurnar með aðalnámskrá.
„Ríkið hefur um áratugaskeið verið ráðandi aðili á markaði fyrir námsgögn í grunnskólum sem hefur takmarkað samkeppni, dregið úr fjölbreytni og hægt á þróun kennsluefnis á sama tíma og íslenskir nemendur hafa verið að dragast aftur úr í alþjóðlegum samanburði,“ segir Björn.
Skýrsla Viðskiptaráðs kom út fyrir rúmum níu árum en samt er ekki útlit fyrir að margt hafi breyst á þeim tíma. Af hverju heldurðu að það sé?
„Menntamál hafa heilt yfir ekki verið tekin föstum tökum af stjórnvöldum, hvorki námsgögnin né mat á framvindu, og ég held að stærsta ástæðan fyrir því að úrbætur hafa ekki verið gerðar í þessum flokki sé að við erum ekki með neinar mælingar á árangri í kerfinu,“ segir hann.
„Við fáum jú PISA á þriggja ára fresti en þess utan siglum við bara í blindbyl, við sjáum ekki hver staðan er og getum því ekki brugðist við henni á réttum tíma,“ bætir hann við.
Brýnt að samræma námsmat
Hann segir nýja skýrslu Þróunarsjóðs námsgagna vera enn eina birtingarmynd þess að skólakerfið á Íslandi sé í mikilli hnignun. Hann segir það einnig brýnt að komið verði á samræmdu námsmati milli grunnskóla landsins.
„Við erum ekki að mæla og bæta árangur í skólakerfinui og ef við gerum það ekki þá getum við ekki komið auga á hvar vandamálin liggja. Í mínum huga er það algert forgangsmál að við fáum samræmd próf í skóla og að börn séu metin út frá raunverulegri færni í skólakerfinu.“
Björn Brynjúlfur Björnsson.
mbl.is/Hallur Már
Námsgagnasjóður lykillinn
Í títtnefndri skýrslu Þróunarsjóðs námsgagna stendur að Námsgagnasjóður, sem eins og áður segir hefur þann tilgang að veita skólum aukið svigrúm til kaupa á námsefni sem ekki kemur frá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu, sé eitt af mikilvægustu tækjunum sem í boði eru til þess að opna kerfið.
„Þegar skólar hafa raunverulegt frelsi til að kaupa námsefni af ólíkum aðilum og fjármagn til þess, skapar það beinan markað fyrir sjálfstæða framleiðendur,“ segir í skýrslunni.
Slíkt frelsi verði þó aðeins raunverulegt ef fjármagn sjóðsins er nægjanlegt til að skólar hafi úr einhverju að velja, en við þær upphæðir sem nú eru til skiptanna sé svigrúmið hverfandi.
Skýrsla Þróunarsjóðs námsgagna hefur verið afhent barna- og menntamálaráðuneytinu, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og allsherjar- og menntamálanefnd Alþingis.
Daði Már Kristófersson, fjármála- og efnahagsráðherra, sagði í samtali við Morgunblaðið í vikunni að fjármagn hefði lengi skort í málaflokkinn en hann væri þó alfarið á borði mennta- og barnamálaráðherra.
