ESB hefur um áratugaskeið haft ákveðna sérstöðu sem vettvangur fyrir samstarf ríkja. Ástæðan er sú að sambandið er ekki hefðbundin alþjóðastofnun. Þetta sést best á því hvernig samstarfið er byggt upp. Á sumum sviðum deila ríkin raunverulegu valdi með sameiginlegum stofnunum, en á öðrum halda þau fast í sjálfsákvörðunarrétt sinn og taka ákvarðanir sameiginlega, oft með einróma samþykki.
Þetta útskýrir líka hvers vegna umræðan um sambandið virkar oft ruglingsleg og flókin því erfitt er að lýsa lagalegu eða pólitísku eðli þess með einu hugtaki sem nær utan um starfsemi þess í heild.
Sameiginlegt vald
Á tilteknum sviðum hafa aðildarríki ESB ákveðið að ganga lengra en almennt gerist í alþjóðasamstarfi og deila hluta af ríkisvaldi sínu með sameiginlegum stofnunum sem geta sett reglur sem eru bindandi og gilda beint innan ríkjanna sjálfra.
Í fræðunum er því lýst svo að ESB hafi yfirþjóðlegt vald, einkum á sviði innri markaðarins. Þar er markmiðið að skapa eitt sameiginlegt efnahagssvæði þar sem vörur, þjónusta, fjármagn og fólk geta flust frjálst milli landa. Til að slíkt kerfi virki þurfa reglurnar að vera samræmdar og gilda jafnt alls staðar og með sama hætti.
Þess vegna hafa stofnanir ESB fengið heimild til að setja reglur á þessu sviði. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins leggur fram tillögur, en Evrópuþingið og Ráðherraráðið taka endanlegar ákvarðanir. Oft er það gert með meirihluta, ekki einróma samþykki. Þannig geta einstök ríki orðið bundin af reglum sem þau studdu ekki sjálf.
Annað sem skilur samstarfið frá hefðbundnu milliríkjasamstarfi er að ESB reglur geta haft bein áhrif í aðildarríkjunum og ganga jafnvel framar landslögum ef árekstur verður.
Dómstóll Evrópusambandsins hefur mótað þessar meginreglur og tryggt að þær séu virtar. Þetta er kjarninn í yfirþjóðlegu eðli ESB: reglur innri markaðarins eru lifandi sjálfstæður réttur sem hefur bein áhrif á borgarana sem búa í aðildarríkjum þess.
Evran
Evran er einnig dæmi um yfirþjóðlegt samstarf, en hún er sameiginlegur gjaldmiðill þeirra aðildarríkja sem hafa valið að taka upp hina sameiginlegu peningastefnu. Þannig hafa ákvarðanir um vexti, peningamagn í umferð o.fl. verið í aðalatriðum færðar frá aðildarríkjunum til Evrópska Seðlabankans, sem tekur ákvarðanir fyrir allt evrusvæðið. Þótt ekki hafi öll aðildaríkin ákveðið að taka upp evru, er erfitt að komast að annarri niðurstöðu en að vald Evrópska Seðlabankans sé yfirþjóðlegt fyrir þau ríki sem hana hafa tekið upp, þótt ríkisfjármál og skattastefna séu enn að mestu á forræði einstakra ríkja.
Staða Íslands
Þótt Ísland sé ekki aðili að ESB er landið engu að síður hluti af innri markaðnum í gegnum EES-samninginn. Það þýðir að Ísland tekur upp stóran hluta af reglum ESB á þessu sviði og tryggir að þær gildi hér á landi. Með þessu hefur Ísland tryggt sér markaðsaðgang að einu af stærstu hagkerfum heimsins.
Í reynd eru skyldurnar að þessu leyti hliðstæðar og hjá aðildarríkjum ESB að frátöldum reglum á sviði sjávarútvegs og landbúnaðar sem ekki eru hluti EES. Þá er Ísland ekki hluti af sameiginlegri viðskiptastefnu EB og ekki þátttakandi í tollabandalaginu. Að þessu frátöldu liggur munurinn liggur fyrst og fremst í hvernig reglurnar verða hluti af landsrétti. Í ESB geta þær haft bein réttaráhrif, en á Íslandi þarf að innleiða þær í gegnum innlendar stofnanir áður en þær fá slík réttaráhrif á Íslandi.
Mikilvægur munur er líka sá að aðildarríki ESB taka þátt í að móta reglurnar frá upphafi. Ísland gerir það ekki með sama hætti, en þarf engu að síður að innleiða þær og tryggja þeim gildi í landsrétti.
Ríkin halda í taumanna
Þegar litið er út fyrir innri markaðinn breytist myndin. Þá líkist samstarfið í ESB meira hefðbundnu milliríkjasamstarfi, þar sem ríkin halda í aðalatriðum áfram að ráða för og ákvarðanir byggjast á samkomulagi þeirra.
Þetta á til dæmis við um utanríkis- og öryggismál. Þar er meginreglan sú að allar mikilvægar ákvarðanir þurfa samþykki allra aðildarríkja. Í raun hefur hvert ríki því neitunarvald. Yfirþjóðlegt hlutverk stofnana ESB er einnig takmarkaðra á þessu sviði. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur ekki sama frumkvæðisrétt og á sviði innri markaðarins, Evrópuþingið hefur minni áhrif og lögsaga dómstóls ESB takmörkuð.
Í stað bindandi laga snýst samstarfið á sviði utanríkis- og öryggismála frekar um að samræma stefnu og taka sameiginlegar ákvarðanir þegar samstaða næst. Svipuð staða er uppi í varnarmálum. Þótt ESB hafi þróað með sér ákveðið samstarf á því sviði, stjórna ríkin eigin herafla, ef þau hafa á annað borð her. Þátttaka í aðgerðum er er á forræði ríkja og enginn eiginlegur ESB-her er til staðar og fátt sem bendir til að svo verði í bráð.
Þátttaka Íslands í þessu samstarfi hefur engin áhrif á aðild Íslands að NATO enda er yfirgnæfandi meirihluti aðildarríkja ESB líka í NATO og mörg þeirra hafa gert sérstaka samninga við Bandaríkin að auki um samstarf á sviði hernaðar og varnarmála, rétt eins og Ísland. Þetta getur því vel farið saman.
Samstarfið á sviði utanríkis-, öryggis- og varnarmála líkist því fyrst og fremst hefðbundnu varnarsamstarfi milli ríkja, sem ríki ákveða að taka þátt í. Þó skal bent á að á undanförnum árum hefur aukist umræða um nánara og dýpra samstarf á þessum sviðum á vettvangi ESB.
Takmarkað vald á fleiri sviðum
Á fleiri sviðum má sjá að ríkin halda fast í sjálfsákvörðunarrétt sinn. Þetta á til dæmis við um skattamál. Þótt ESB hafi sett ákveðnar reglur, til dæmis um virðisaukaskatt, eru beinir skattar enn að mestu í höndum ríkjanna. Mikilvæg mál krefjast oft einróma samþykkis, sem styrkir stöðu ríkjanna.
Sama má segja um velferðarmál, heilbrigðisþjónustu og menntakerfi. Þar hefur ESB fyrst og fremst stuðningshlutverk ef ríki vilja stuðning. ESB getur hvatt til samstarfs á þessum sviðum og sett ákveðin viðmið, en ríkin bera áfram ábyrgð á kerfunum sjálfum.
Á sviði lögreglu- og dómsmála er myndin flóknari. Þar hefur samstarfið þróast í átt að meiri samþættingu, sérstaklega í baráttu gegn alþjóðlegri glæpastarfsemi. Samt sem áður halda ríkin áfram mikilvægu sjálfstæði, sérstaklega þegar kemur að refsirétti ríkjanna.
Eitt þekktasta dæmið á þessu sviði er Schengen-samstarfið, sem Ísland tekur nú þegar þátt í. Þar er um að ræða samstarf um landamæraeftirlit og löggæslu yfir landamæri, en ábyrgðin er engu að síður að mestu leyti í höndum ríkjanna sjálfra.
Aðildarríkin ráða för
Þrátt fyrir að ESB hafi yfirþjóðlegt vald á ákveðnum afmörkuðum sviðum er mikilvægt að hafa í huga að grunnurinn að samstarfinu er alltaf vilji aðildarríkjanna, enda hefur ESB ekki valdheimildir aðrar en þær sem aðildarríkin hafa fengið því. Allar breytingar á sambandinu sem einhverju varða krefjast samþykkis allra aðildarríkjanna.
Breytingar á stofnsáttmálum ESB þurfa einróma samþykki og fara í gegnum þjóðþing eða þjóðaratkvæðagreiðslur í hverju landi. Þegar allt kemur til alls, eru það því að lokum aðildarríkin sem ráða því hversu langt samstarfið gengur.
Að lokum
Af framangreindu leiðir að ESB er í raun blanda af yfirþjóðlegu kerfi og hefðbundnu milliríkjasamstarfi. Á sviðum þar sem samræming er talin nauðsynleg, ekki síst með tilliti til réttarstöðu einstaklinga og aðila í atvinnurekstri, eins og á við á innri markaðnum, hafa ríkin samþykkt að deila valdi með ESB og heimila stofnunum að setja reglur sem fá beint gildi. Á öðrum sviðum, sem segja má að snerti kjarna fullveldis í ríkara mæli, halda þau hins vegar um stjórnvölinn sjálf. Þá hafa þau fullt forræði á öllum málefnum sem falla utan ESB samstarfsins.
Þetta jafnvægi er ekki tilviljun, enda endurspeglar það raunverulegan vilja ríkjanna til að vinna saman þar sem það skilar ávinningi, án þess þó að ganga of langt í að afsala sér stjórn eigin málefna umfram það sem samstarfið krefst til að það nái tilgangi sínum.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður.
