Núverandi umgjörð Evróputengsla Íslands hefur í rúm 30 ár grundvallast á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Schengen-samningurinn um vegabréfasamstarf og aðrir minni háttar samningar um sértækt samstarf við Evrópusambandið, aðildin að Evrópuráðinu (sem rekur Mannréttindadómstól Evrópu og er óháð ESB) og fleiri samstarfsstofnunum Evrópuríkja eins og Norðurlandasamstarfinu, Eystrasaltsráðinu, ÖSE og OECD skiptir allt máli, en kemst hvergi í hálfkvisti við mikilvægi EES-samningsins. Hvað varðar öryggismál skiptir síðan aðildin að Atlantshafsbandalaginu (NATO) mestu máli – flest Evrópuríki eru þar aðilar auk bandamannanna vestanhafs. 

Mat á því hvort óbreytt umgjörð Evróputengsla Íslands geti dugað til að gæta hagsmuna landsins í bráð og lengd felst því fyrst og fremst í því að meta hversu áreiðanlegur EES-samningurinn er og hvort aðildin að honum veiti t.d. fullnægjandi skjól fyrir viðskiptahagsmuni Íslands í breyttum heimi þar sem viðskiptastríð með ofurtollum geta skollið á með engum fyrirvara eins og dæmin sanna. 

Ekki hugsaður sem langtímalausn

Þegar EES-samningurinn var saminn (1990–1992) var hann ekki hugsaður sem langtímalausn, heldur frekar eins konar biðstofa fyrir EFTA-ríki sem af pólitískum ástæðum – ekki sízt hlutleysi í kalda stríðinu – sáu sér ekki fært að ganga í ESB. Þessar ástæður féllu brott við hrun Austurblokkarinnar, sem varð einmitt á meðan samningurinn var í smíðum. Árið 1992 höfðu öll EFTA-ríkin nema Ísland – Austurríki, Finnland, Noregur, Svíþjóð og Sviss – sótt um fulla ESB-aðild.

Það voru síðan tvær þjóðaratkvæðagreiðslur sem urðu bæði EFTA og EES til lífs: Þjóðaratkvæðagreiðsla í Sviss í desember 1992, þar sem naumur meirihluti felldi fullgildingu EES-samningsins, og þjóðaratkvæðagreiðslan í Noregi 1994, þar sem norskir kjósendur felldu aðildarsamning við ESB í annað sinn síðan 1972. Hin EFTA-ríkin – Austurríki, Finnland og Svíþjóð – gengu í sambandið í ársbyrjun 1995. 

Þannig æxlaðist það að EFTA-stoð EES lifði af með þrjú aðildarríki, Noreg, Ísland og furstadæmið Liechtenstein, sem er örríki á milli Austurríkis og Sviss og hafði lengi verið í tolla- og myntbandalagi við Sviss, en því tókst að semja um sjálfstæða aðild að EES eftir að Svisslendingar höfnuðu samningnum. Og EFTA lifði af með fjögur aðildarríki. 

Þetta er rifjað upp hér því það er allt annað en sjálfsagt að það hagsmunabandalag sem með þessari tilviljanakenndu atburðarás myndaðist á milli núverandi aðildarríkja EFTA og EES sé meitlað í stein. Samstaða þessara smáu og ríku Vestur-Evrópuþjóða um rekstur EFTA og EES hefur vissulega haldið í þrjá áratugi, en engin trygging er fyrir því að hún haldi í áratugi í viðbót. Í þessu felst óvissa fyrir framtíðarhagsmuni Íslands. 

Breyttur heimur veldur mestri óvissu

Eins og rakið var í fyrstu grein þessa greinaflokks felst þó mesta óvissan í því hversu óútreiknanleg stjórnvöld í Bandaríkjunum, stærsta efnahags- og hernaðarveldi okkar heimshluta, eru orðin. Þegar Bandaríkjaforseti gerði atlögu að því að sölsa undir sig Grænland, næsta grannland Íslands, veturinn 2025–2026 reyndi hann meðal annars að beita þvingunaraðgerðum gegn Danmörku fyrir að vilja ekki „selja“ Bandaríkjunum Grænland. Að skella ofurtollum á útflutning frá Danmörku til Bandaríkjanna var þó hægara sagt en gert þar sem Danmörk er í tollabandalagi Evrópusambandsins. Þannig verndaði ESB-aðildin Danmörku frá þvingunaraðgerðum Bandaríkjastjórnar. Þungavigtarríki ESB og Evrópustoðar NATO sýndu líka hiklausa samstöðu með Danmörku í deilunni, sem tvímælalaust hjálpaði til. Deilan er þó enn óleyst „í nefnd“. 

Ísland er í gegnum EES aukaaðili að innri markaði ESB, en stendur þó utan tollabandalags og sameiginlegrar viðskiptastefnu þess. Að því leytinu væri Ísland mjög berskjaldað ef það yrði fyrir hliðstæðri atlögu af hálfu Bandaríkjastjórnar (eða annars stórveldis?) og Grænlendingar hafa fengið að upplifa undanfarin misseri. Í þessum aðstæðum er það veikleiki fyrir íslenzka hagkerfið, sem er mjög háð utanríkisviðskiptum, að standa utan tollabandalags. Með öðrum orðum: Í þessu felst óvissa fyrir framtíðarhagsmuni Íslands. 

Mat ESB á EES skiptir máli

Við mat á framtíðarmöguleikum EES-samstarfsins er líka nauðsynlegt að taka tillit til þess hvernig stjórnvöld ESB-ríkja og stofnanir ESB líta á þetta samstarf. Víst er að í stjórnsýslu ESB er vitneskja um og þekking á EES-samningnum lítil, enda er samningurinn mikið jaðarfyrirbæri í stóra samhengi allrar starfsemi ESB. En þrátt fyrir þverrandi þekkingu innan stjórnsýslu ESB á EES-samningnum hefur tekizt að halda honum gangandi stóráfallalaust í rúma þrjá áratugi. Margítrekað hefur sameiginlega EES-nefndin ályktað að „rekstur EES-samningsins gangi vel“. 

Lýðræðishallinn og lærdómar af Brexit

EES-samningurinn komst þó óvænt í brennidepil evrópskra stjórnmála í tengslum við samninga Breta um útgöngu úr Evrópusambandinu 2016–2020, þar sem Bretar skoðuðu þann valkost að haldast innan innri markaðarins með því að gerast aðilar að EFTA og EES. Þessum valkosti, sem þeir nefndu „norska módelið“, höfnuðu þeir hins vegar mjög ákveðið eftir skoðun, þar sem sú áskrift að Evrópulöggjöf án raunverulegrar aðkomu að gerð hennar sem í EES-aðild felst kom ekki til greina fyrir stórþjóðina Breta (sem gengu úr ESB undir slagorðinu „take back control“ eða „tökum aftur stjórnina“). 

Þessi veikleiki EES-samstarfsins, sem Bretum leizt svona illa á, er innbyggður lýðræðishalli í ákvarðanatökukerfi þess. Löggjafarstofnanir EFTA-ríkjanna í EES, þ.e. fyrst og fremst þjóðþing Íslands, Noregs og Liechtenstein, hafa enga aðkomu að gerð nýrra EES-gerða fyrr en þær berast frá Brussel sem orðinn hlutur, sem þeim ber síðan að innleiða í löggjöf síns lands með takmörkuðu svigrúmi til aðlögunar að aðstæðum á hverjum stað. 

Fræðimenn tala reyndar gjarnan um tvöfaldan lýðræðishalla EES, þar sem þessi nefndi lýðræðishalli í ákvarðanatöku innan EES bætist ofan á þann lýðræðishalla sem löggjafarferlið innan ESB er oft sakað um. Við þessa lýðræðislegu galla á löggjafarferli EES hafa Ísland og hin EFTA-ríkin í EES þó kosið að una við, en eins og dæmið um skoðun Breta á EES sem valkosti í Brexit sýnir þá eiga ríki erfiðara með að una við þetta kerfi eftir því sem það er stærra. 

Furstadæmið Liechtenstein var fyrir tíma EES vant að una við lög samin í Bern, Ísland var í sinni löggjafarsmíði vant að leita óspart í fyrirmyndir í löggjöf hinna Norðurlandanna og hefur því átt auðvelt með að venjast löggjafaráskriftinni frá Brussel (sem nær enda bara til gildissviðs EES-samningsins sem fyrst og fremst tengist viðskiptum), en Noregur, „stórveldið“ í EFTA-stoð EES síðan 1995, á erfiðara með það á köflum. Þetta kemur m.a. skýrt fram í þeim úttektum sem norsk stjórnvöld hafa látið gera á EES-aðildinni bæði árið 2012 og árið 2024. Í báðum þessum úttektum er mikið fjallað um það vandamál hve litla aðkomu norsk stjórnvöld hafa að gerð EES-löggjafar og þær neikvæðu afleiðingar fyrir lýðræðismenningu norks samfélags sem þessi eiginlega áskrift að reglum sömdum annars staðar veldur. 

„Formleg fullveldi“ helzta vandamálið?

Það má því heita kaldhæðnislegt, að aðalástæðan fyrir þessum göllum á löggjafarferli EES út frá hugmyndum um lýðræðislegt lögmæti eru til komnar af viðleitni til að viðhalda formlegu fullveldi EFTA-ríkjanna í EES, þ.e. að þau framselji ekki formlegt löggjafarvald til samþjóðlegra stofnana ESB. En þannig er það; EFTA-ríkin í EES þurfa að una því að vera í reynd áskrifendur að reglum sömdum af öðrum í nafni þess að viðhalda formlegu fullveldi sínu í EES-samstarfinu og til að tryggja einsleitni löggjafar á öllu EES-svæðinu. Um þetta atriði sem einkennir EES-samstarfið er almennt ekki mikið fjallað í hinni pólitísku umræðu um EES-aðild Íslands. Vegna þess ótvíræða ávinnings fyrir efnahagslíf landsins sem EES-aðildin hefur haft í för með sér hafa kerfislægir gallar samstarfsins eins og þessi frekar ratað í skuggann í opinberri umræðu um EES á Íslandi. En þessir gallar eru samt eftir sem áður til staðar. 

Í kring um aldamótin síðustu, þegar EES-samningurinn hafði verið í gildi í minna en áratug, voru uppi hugmyndir um að uppfæra samninginn einkum vegna þess hve miklar breytingar höfðu orðið á sáttmálagrunni ESB síðan samningurinn var gerður. Þær hugmyndir urðu þó að engu og enn hefur ekki verið gerð tilraun til að uppfæra EES-samninginn sjálfan. 

Sú staðreynd að lagagrunnur EES sé stofnsáttmáli ESB eins og hann var fyrir gildistöku Maastricht-sáttmálans hefur valdið nokkrum vandkvæðum við framkvæmd EES-samningsins eftir því sem stofnsáttmáli ESB hefur tekið frekari breytingum. Síðasta stóra slíka breytingin tók gildi með svonefndum Lissabon-sáttmála árið 2009. Þrátt fyrir þetta hefur hingað til ávallt tekizt að finna lausnir sem allir samningsaðilar hafa getað unað við. Engin trygging er þó fyrir því að svo verði um ókomna áratugi. Í þessu felst óvissa fyrir framtíðarhagsmuni Íslands í EES-samstarfinu. 

Tækifæri í sveigjanlegum samruna? 

Nú eru liðin 13 ár síðan Evrópusambandið stækkaði síðast, en það var við inngöngu Króatíu 1. júlí 2013. Vegna þess hve hægt aðildarviðræður við núverandi umsóknarríki – sem flest eru á vestanverðum Balkanskaga – hafa gengið hefur gagnrýni á kerfi stækkunarmála hjá ESB aukizt. Innrás Rússa í Úkraínu 2022 og bein og óbein afskipti Rússa af innanríkismálum Moldóvu rak Evrópusambandið til að taka sér tak í þessu efni og bjóða báðum þessum ríkjum á austurjaðri álfunnar upp á hraðað ferli aðildarsamninga. 

Mikilvægi þess að geta boðið Úkraínumönnum og íbúum Moldóvu upp á raunhæfa framtíðarsýn sem aðilar að velmegunar-, lýðræðis- og réttarríkisklúbbi Evrópusambandsins hefur orðið til þess að endurvekja hugmyndir um sveigjanlegan samruna. 

Í Bretlandi hafa margir stjórnmálamenn líka stokkið á slíkar hugmyndir, þar sem mikill meirihluti Breta hefur nú sannfærzt um að útgangan úr sambandinu hafi verið mistök. Það skyldi þó ekki vera nema að þarna færu hagsmunir samrunaviljugra þjóða á austurjaðri álfunnar og samrunakrítískra þjóða á norðvesturjaðri hennar saman? Að þeim byðist sveigjanlegt samrunamódel, þar sem hver ný aðildarþjóð tæki aðeins þátt í þeim samstarfsþáttum ESB sem hún treysti sér til en sleppti öðrum? Og semdi sig kannski síðar inn í þá þætti sem hún kaus (eða neyddist til) að sleppa í upphafi? 

Hvað sem úr slíkum hugmyndum um sveigjanlegan samruna verður, þar sem sum aðildarríki kjósa að ganga lengra í samstarfi en önnur, en allar vinni þó saman undir sameiginlegum merkjum ESB, þá blasir við að slíkar lausnir gætu hæglega tekið við því hlutverki sem EES-samningurinn hefur gegnt fyrir a.m.k. Ísland og Noreg síðastliðna þrjá áratugi. Þessi þróun veldur m.ö.o. óvissu um framtíð EES. 

Dugar EES? Það er óvíst

Samantekið er því hægt að svara spurningunni sem spurt er í yfirskrift þessarar greinar á þessa leið: Veikleikar EES-samstarfsins sem vakin er athygli á hér að ofan eru frekar líklegir til að ágerast en hitt. Rekstur EES hefur vissulega gengið stóráfallalaust á þeim tiltölulega lygna sjó sem ríkti í alþjóðaumhverfi Íslands síðustu áratugi. En í þeim ólgusjó sem fylgir breyttum heimi (og lýst var í síðustu grein) væri óvarlegt að treysta á að lausnir gærdagsins dygðu við áskorunum morgundagsins. 

Um öryggis- og varnartengda þætti þeirra breytinga sem hafa orðið á alþjóðaumhverfi Íslands verður fjallað í sjöttu grein þessa greinaflokks. 

Næst: Grein 3 fjallar um þann valkost að ganga í Evrópusambandið, þar sem samanburður á aðstæðum í fyrstu atrennu aðildarviðræðna 2009-2013 eru bornar saman við aðstæður nú.